Кордони України: незавершена ланка десятилiтнього державотворення

Незавершенiсть процесу полiтико-правового оформлення державного кордону України закономiрно потрапляє до уваги громадськостi, що засвiдчили численнi телесюжети про українсько-росiйськi та українсько-молдавськi аспекти проблеми у липнi 2001 року. Аналiз цих аспектiв супроводжено даними порiвняльного аналiзу опитувань громадської думки та експертних опитувань, проведених цМКЗПУ у червнi-липнi. [1]

У зв'язку з ювiлеєм незалежностi в офiцiйних колах знову стало модним говорити про успiхи українського досвiду державотворення. Втiм навiть в межах формального творення державних iнститутiв та атрибутiв в Українi ще не завершено реалiзацiю завдань "першого рiвня", якi б символiзували незворотнiсть втiлення державного проекту пiд назвою "Україна". Йдеться, зокрема, про проблему кордонiв.

В радянськi часи державний кордон був символом непорушностi залiзної завiси, гарантом герметичностi радянського суспiльства i слугував не скiльки засобом захисту вiд зовнiшнiх загроз, скiльки бар'єром для власних громадян, вiльне спiлкування яких з навколишнiм свiтом безумовно пiдривало б пiдвалини режиму. Система державних кордонiв України повною мiрою зазнала впливу радянської спадщини, однак характер проблем i завдань, пов'язаних з їхнiм статусом, є принципово новим, оскiльки вiдображає намагання нашої держави здобути належне мiсце в системi регiональних взаємозв'язкiв. Не прагнучи осягнути всiх аспектiв, ми розглядаємо проблему кордонiв крiзь призму iнтеграцiйної полiтики України, проблеми мiжнародних комунiкацiй та оцiнки ризикiв, що випливають з нинiшнього, частково неврегульованого статусу державних кордонiв.

Продовжуючи виконання дослiдницького проекту "Сприяння реалiзацiї ефективної полiтики кордонiв України", цМКЗПУ стикається з потребою напрацювання механiзмiв дiєвого лобiювання рiшень i пропозицiй, що вiддзеркалюють результати проведених дослiджень. В серединi липня центр оперативно вiдреагував на появу iнформацiї про те, що Україна начебто готова вiдмовитися вiд демаркацiї росiйсько-українського кордону.

Молдовський вектор

Як стало вiдомо, на початку серпня група молдовських депутатiв – представникiв правого полiтичного спектру звернулася до Конституцiйного суду Молдови з поданням щодо вiдповiдностi Договору мiж Україною та Республiкою Молдова "Про державний кордон" Конституцiї Молдови. Йдеться про наявнiсть у Основному законi статтi, що забороняє вiдчудження територiї Молдови iнакше, як за рiшенням всенародного референдуму. Отже доля Угоди, ратифiкованої Парламентом Молдови 12 липня пiсля численних вiдстрочок, знову виявляється невизначеною.

Втiм уряд Кишинева свої зобов'язання виконав. Вiзит нового прем'єр-мiнiстра Молдови Васiле Тарлєва до Києва напочатку липня засвiдчив готовнiсть Кишинева покласти край неврегульованостi кордону мiж двома державами. I хоча дискусiйним було лише питання про долю дiльницi автошляху 2-ї технiчної категорiї Одеса-Ренi довжиною 7,77 км в районi села Паланка (Молдова), фактично неврегульованим залишався весь комплекс питань, пов'язаних з делiмiтацiєю та демаркацiєю кордону мiж двома державами. Двостороннiй договiр "Про державний кордон", пiдписаний 18 серпня 1999 року був ратифiкований Верховною Радою України ще 6 квiтня 2000 року. Справа набула широкого публiчного резонансу у зв'язку з протестами жителiв села Паланка, якi неодноразово апелювали до керiвництва Молдови з метою вирiшити проблему автомагiстралi та землекористування у прикордоннiй смузi (згiдно делiмiтацiйних топографiчних карт в межах даного населеного пункту дорога тричi перетинає державний кордон). Питання Паланки стало предметом гострих полiтичних дискусiй, торгiв i манiпуляцiй в Кишиневi. Партiї правого спектру намагалися отримати електоральнi дивiденди, обiцяючи вирiшити всi питання на користь громадян Молдови. Так чи iнакше, у практичну площину питання ратифiкацiї угоди було поставлене лише цього року, з формуванням комунiстичної бiльшостi. Маючи серйознi iнтереси в Українi, насамперед, комерцiйнi, оновлена елiта Кишинева засвiдчила готовнiсть повернутись до формули, зафiксованої у Додатковому протоколi до вищезгаданої угоди. Згiдно цього документу Республiка Молдова передає у власнiсть (володiння, користування i розпорядження) Українi дiлянку автомобiльної дороги Одеса – Ренi в районi населеного пункту Паланка Республiки Молдова, а також земельну дiлянку, по якiй вона проходить. На переданiй дiлянцi дiє юрисдикцiя України. Молдовська сторона прив'язала остаточне вирiшення цього питання до розв'язання деяких iнших проблем, що не стосуються режиму кордону. Зокрема, 19 травня цього року президент Молдови В.Воронiн та Голова ВР I. Плющ досягли домовленостi щодо синхронної ратифiкацiї Парламентом Молдови Угоди "Про державний кордон", а Верховною Радою України – Угоди про визнання прав власностi на об'єкти, що розмiщенi на територiї України, але фактично належать Молдовi. Тодi ж була оголошена орiєнтовна дата ратифiкацiї – 21 червня. Зрив даного термiну обумовив досить жорстку позицiю Києва на переговорах з прем'єром Молдови 9-10 липня. З'явилася iнформацiя про те, що у випадку подальшого зволiкання з ратифiкацiєю договору "Про державний кордон" Україна може вдатись до певних санкцiй. Зокрема, мiнiстр транспорту В.Пустовойтенко попередив що уряд України змушений буде вжити економiчних заходiв щодо транзиту молдовських вантажiв через територiю України. В. Тарлєв публiчно заявив на прес-конференцiї 9 липня, що 12 липня Парламент Молдови нарештi ратифiкує багатостраждальну угоду. Прозвучала i зовсiм сенсацiйна заява прем'єра: Молдова готова зовсiм передати Українi село Паланка, якщо цього вимагатиме розв'язання проблеми.

12 липня ситуацiя сягнула своєї кульмiнацiї: зранку Верховна Рада України ратифiкувала Угоду та Протокол мiж урядами України i Молдови про взаємне визнання прав та регулювання вiдносин власностi, а за годину Парламент Молдови схвалив (73 голоси – "за", 20 – "проти") Договiр про державний кордон. ця подiя викликала потужнi (за масштабом Молдови) протести. Вже з самого ранку 12 липня дорога Одеса-Ренi була перекрита транспортними засобами жителiв Паланки. А в столицi бiля 500 осiб перекрили рух транспорту по центральнiй магiстралi мiста – бульвару Стефана чел Маре, скандуючи "Геть комунiстiв!", "Геть Воронiна!", "Геть Тарлєва!", "Паланку не вiддамо". Представники громадянського комiтету "Паланка", що виступали проти ратифiкацiї Договору запевняють, що їх протести не мiстять жодних антиукраїнських мотивiв. Втiм вони вважають, що умови територiального обмiну (Молдова отримала вихiд до узбережжя Дунаю, придатний для будiвництва порту та нафтотермiналу) є нерiвними. Так чи iнакше, маємо справу з рiдкiсним випадком, коли Україна може вiдчути себе потужною державою, що спроможна досягати визначених зовнiшньополiтичних цiлей.

Україно-росiйськi дилеми

В серединi липня дискусiї, що побутують в установах, вiдповiдальних за здiйснення зовнiшньополiтичного курсу України, були дещо неочiкуваним способом винесенi на широкий загал: йшлося про завершення процесу делiмiтацiї кордону мiж Україною та РФ та переходу до наступної стадiї його оформлення – демаркацiї. Виступаючи на брифiнгу в МЗС директор договiрно-правового департаменту МЗС України та заступник керiвника української делегацiї на переговорах з делiмiтацiї кордону з РФ Олександр Купчишин висловив думку, що демаркацiї вказаного кордону не буде, оскiльки це порушує "iсторичнi традицiї спiвжиття та спiвiснування наших країн та народiв". Така мотивацiя виглядає прямою калькою з офiцiйної позицiї РФ, яка розглядає кордони мiж країнами СНД як "внутрiшнi", якi за своїм статусом повиннi принципово вiдрiзнятися вiд "зовнiшнiх", i стосовно яких рекомендовано обмежитися лише делiмiтацiєю, тобто розмежуванням територiй на топографiчних картах. Вказана позицiя пiвнiчних сусiдiв була пiдтверджена 17 серпня, коли офiцiйний представник МЗС РФ, пiдтвердивши негативне ставлення Москви до перспективи демаркацiї кордону з Україною заявив, що "росiйсько-український кордон має бути кордоном дружби, злагоди i взаємодiї, об'єднувати, а не роз'єднувати народи наших країн". За такою квазiбратерською риторикою стоїть практична полiтика РФ, метою якої є насамперед збереження механiзмiв полiтичного тиску i забезпечення незадiяностi країн СНД до будь-яких iнших iнтеграцiйних проектiв, насамперед, європейського.

Прийняття такої позицiї Києвом свiдчило б про серйозну дипломатичну поразку, що означало б поступку фундаментальними нацiональними iнтересами, ставило пiд сумнiв реалiзацiю європейського вибору України та гарантування потреб безпеки громадян України та держави в цiлому.

Втiм МЗС України невдовзi спростувало позицiю свого посадовця: спочатку перший заступник мiнiстра Олександр Чалий однозначно висловився за незмiннiсть позицiї України, яка полягає у тому, що демаркацiя кордону обов'язково слiдуватиме за завершенням процесу делiмiтацiї. Згодом цю точку зору пiдтримав i мiнiстр Анатолiй Зленко, пiсля чого ЗМI повiдомили про винесення "службового стягнення" О.Купчишину. Наразi залишається невiдомим, якi причини спонукали вiдповiдального працiвника МЗС висловити точку зору, що не спiвпадає з офiцiйною позицiєю.

А ось якi коментарi зробив з приводу вказаної проблеми керiвник делегацiї України на переговорах iз Росiєю з делiмiтацiї українсько-росiйського кордону Державний секретар Мiнiстерства закордонних справ України Юрiй Сергєєв в iнтерв'ю газетi "Дзеркало тижня":

"Сторонам необхiдно пiдписати фiнальний документ, який називатимуть договором про кордон (вiн може складатися i з двох частин: iз договору про сухопутну частину кордону i договору про морську частину, як домовляться держави). Його головною частиною є домовленiсть мiж країнами про позначення на картi проходження державного кордону. Ось ця частина роботи i називається переговорами з делiмiтацiї, тобто нанесення дiлянок кордону на карти. Наступна iмовiрна частина наших переговорiв – це домовленiсть про демаркацiю... Демаркацiя – обов'язковий елемент договору про кордон. Переговори про те, яким чином демаркуватиметься кордон, сторони проводять уже пiсля ратифiкацiї цього договору. Наступний етап – визначення режиму кордону, так само можуть обговорюватися i питання iнженерних загороджень, якщо вони потрiбнi. Отож, iз Росiйською Федерацiєю ми знаходимося лише в першiй фазi переговорiв. На етапi делiмiтацiї сухопутної частини кордону. Протяжнiсть сухопутного кордону дуже велика – близько 2 тис. км. Пройдено, на мою думку, 97% шляху. Ми гадаємо закiнчити цю роботу нинiшнього року i пiдписати вiдповiдний документ. У цьому саме й полягає суть роботи комiсiї, яку я очолюю. Наше завдання, наш мандат – закiнчити делiмiтацiю. Демаркацiя необхiдна в тiй чи iншiй формi (це вже як сторони домовляться). Проблема полягає в тому, що забагато полiтикiв намагаються спекулювати на темi демаркацiї i пiдмiняють поняття. Демаркацiя не передбачає будiвництва стiн i якихось загороджень. Мiжнародне право чiтко визначає поняття демаркацiї та делiмiтацiї. Я хотiв би запевнити: обидвi сторони грунтуються на тому, що в конституцiях i Росiї, i України сказано: зовнiшнi контури держави визначенi державними кордонами. I це нас зближує. Так, є деякi складнощi, але ми йдемо нормально до завершення делiмiтацiї сухопутної дiлянки кордону. Закiнчимо делiмiтацiю, будемо вести переговори щодо документа, i, звiсно, демаркувати будемо. ...Те, що державний кордон мусить бути ясним, для нас є аксiомою. У цьому суть нашої позицiї. I ми хотiли б, щоб росiйська сторона розумiла, що вона базується не просто на нашiй волi i на буквi нашої Конституцiї, а не суперечить, навiть, навпаки, збiгається з їхньою конституцiєю i повною мiрою вiдповiдає нормам мiжнародного права".

Отже, найближчим часом МЗС України очiкує завершення процесу делiмiтацiї україно-росiйського кордону. До кiнця цього року Україна та Росiя можуть пiдготувати до пiдписання вiдповiдну угоду. Нинi залишається визначити лише лiнiю проходження кордону через населенi пункти в Донецькiй, Харкiвськiй i Луганськiй областях. Однак це стосується суходольного кордону. У врегулюваннi ж проблеми Азовського моря, як i ранiше, вiдчутного прогресу не спостерiгається.

Громадська думка та експертнi оцiнки

Виконуючи дослiдницький проект "Сприяння реалiзацiї ефективної полiтики кордонiв України" цМКЗПУ проводить низку соцiологiчних дослiджень та опитувань експертiв. Нижче поданi порiвняльнi фрагменти двох таких дослiджень. До одного з них були задiянi 2014 респондентiв з усiх регiонiв України, що представляють рiзнi вiковi та соцiальнi групи населення. У другому взяли участь 64 експерти, що представляють державнi установи, вiдповiдальнi за реалiзацiю зовнiшньої та безпекової полiтики України, аналiтики державних на неурядових аналiтичних центрiв та журналiсти-мiжнародники з провiдних українських ЗМI.

Проблеми, що стосуються режиму державних кордонiв України є досить резонансними, оскiльки зачiпають iнтереси великої кiлькостi людей, якi подорожують через кордони України з приватними чи комерцiйними цiлями. Очевидно, що основними iнтересами громадян є максимально вiльне пересування через кордони, вiдсутнiсть або максимальне зменшення перешкод, що ускладнюють подорож. Оскiльки понад половина усiх закордонних поїздок громадян України здiйснюється в Росiю, зацiкавленiсть громадян у збереженнi максимально прозорого кордону мiж двома державами виглядає цiлком логiчною (див. табл. 1). Втiм не можна не вiдмiтити, що легковажне ставлення бiльшостi громадян до можливих небезпек, що випливають з неврегульованого статусу кордону, обумовлюється їхньою необiзнанiстю щодо таких загрозливих для нацiональної безпеки чинникiв як нелегальна мiграцiя, мiжнародна злочиннiсть та контрабанда. В цьому сенсi особливо показовою є думка експертiв, якi дотримуються iнших поглядiв, вважаючи, що сумарна вага небезпек, пов'язаних з вiдкритим кордоном з Росiєю значно переважає позитивнi моменти iснуючого стану речей.

Дещо по-iншому виглядає спiввiдношення експертних та громадських оцiнок щодо уявлень про бажаний стан вiтчизняних кордонiв (табл. 2). Вiдсоток громадян, якi вважають, що кордон має бути "однаково захищеним по всьому периметру" значно перевищує кiлькiсть тих, що негативно оцiнювали прозорiсть українсько-росiйського кордону у минулому питаннi. Можна припустити, що цi громадяни волiли б мати спрощений режим комунiкацiй з усiма сусiднiми державами. Серед експертiв, за абсолютної переваги прихильникiв унiфiкованого кордону, видiляється також значна група тих, хто бажав би бачити захiдний кордон України бiльш вiдкритим, анiж схiдний. Таке бачення випливає з бажаної перспективи участi України в процесах європейської iнтеграцiї.

Що ж таке "державний кордон України"? Опитування свiдчать, що громадська думка поступово позбавляється стереотипiв радянської доби, згiдно яких образ кордону ототожнювався iз завiсою, що вiддiляла радянських громадян вiд iнших, табуйованих форм життя. Функцiональний сенс кордону, який є "гарантiєю забезпечення територiальної цiлiсностi i невтручання у внутрiшнi справи України", "засобом захисту вiд контрабанди, нелегальної мiграцiї, мiжнародної злочинностi" є домiнуючим (табл. 3). Для значної частини громадян та експертiв вагомим є атрибутивне значення кордону як "символу держави".

Експерти надають ключове значення фiльтруючiй ролi кордону, який покликаний забезпечувати непроникнення в Україну мiжнародного кримiналу, нелегальних мiгрантiв та контрабанди. Втiм це можливо лише за умови створення повноцiнної сучасної iнфраструктури схiдного кордону, через який в Україну нинi потрапляють 90% нелегальних мiгрантiв та понад 2/3 контрабанди.

Реалiзацiя "європейського вибору України" навiть в мiнiмальному форматi не можлива без вирiшення проблеми схiдного кордону, i про це справедливо йшлося на зустрiчi прем'єр-мiнiстра України з лiдерами Євросоюзу в Люксембурзi наприкiнцi червня. Зволiкання у цьому питаннi надаватиме додаткових аргументiв тим, хто прагне вiддiлити Україну новою лiнiєю подiлу вiд Європи, що об'єднується i розширюється. Слiд визнати, що росiйськi ЗМI, проводячи активну iнформацiйну кампанiю, сприяли формуванню дещо спотвореного уявлення про сенс i значення делiмiтацiї та демаркацiї українсько-росiйського кордону серед громадян України. Солiдарна позицiя українських ЗМI, громадських органiзацiй та уряду в цьому питаннi могла б iстотно вплинути на пануючi громадськi настрої.