Висновки та рекомендацiї дослiдницького проекту "Сприяння реалiзацiї ефективної полiтики кордонiв України"

Визначення та оцiнки

• Сенсом i цiллю ефективної полiтики кордонiв є забезпечення дiєвого включення України в систему регiональних та глобальних зв'язкiв та комунiкацiй при гарантуваннi iнтересiв безпеки громадян та забезпеченнi основоположних прав людини. Полiтика кордонiв є одним iз зв'язуючих елементiв мiж зовнiшньою та внутрiшньою полiтикою держави i має виключну суспiльну значущiсть.
• Кордони України залишаються незавершеною ланкою державотворення, оскiльки як за формальною, так i за фактичною ознаками процес їх iнституцiйного, договiрно-правового та iнфраструктурного оформлення не завершено. це визначення стосується кордонiв iз Росiйською Федерацiєю, Бiлоруссю, Молдовою та Румунiєю.
• Безпека кордонiв визначається як одних iз чинникiв загальної безпеки, значущiсть якого у видимiй перспективi буде зростати.
• Незавершенiсть оформлення державного кордону України з чотирма (тобто, з половиною) сусiдiв України є одним iз провiдних факторiв масованого проникнення в Україну мiжнародної злочинностi, контрабанди, та нелегальних мiгрантiв.
• Неповнота процесу оформлення державного кордону України є одним з iстотних мотивiв недопущення України до переговорного процесу щодо iнтеграцiї в Європейський Союз.
• Протягом 2001 року спостерiгається пожвавлення дiяльностi вiдповiдальних державних органiв України у напрямку оптимiзацiї полiтики кордонiв. Експерти вiдмiчають просування у стосунках iз Молдовою, Румунiєю та Росiєю. Однак цей прогрес оцiнюється як недостатнiй (окрiм вiдносин iз Молдовою, де просування є вiдчутним).
• Концепцiя безпечних кордонiв в жодному разi не тотожна iдеям iзоляцiонiзму i не мiстить у собi загрози приватним комунiкацiям та iнтересам прикордонних громад. Навпаки, ефективна полiтика кордонiв України є передумовою участi України в процесах регiональної iнтеграцiї та запорукою добросусiдських вiдносин з країнами найближчого оточення.
• З огляду на новi акценти мiжнародної безпеки, що висуваються на перший план у зв'язку з боротьбою з мiжнародним тероризмом пiсля терактiв у США 11 вересня, фактор кордону у гарантуваннi нацiональної безпеки України лише посилюється.

Проблеми росiйсько-українського кордону

Питання статусу, режиму та iнфраструктури українсько-росiйського кордону справедливо знаходяться в центрi уваги широкого кола експертiв та активних громадян. Проблематичнiсть ситуацiї обумовлюється рiзними, а, iнколи, дiаметрально протилежними позицiями сторiн iз низки концептуально значущих питань. Росiйська Федерацiя на даному етапi проявляє готовнiсть завершити найближчим часом процес делiмiтацiї суходiльної дiлянки кордону, однак зберiгає негативне ставлення до перспектив її демаркацiї. Не спостерiгається ознак просування процесу делiмiтацiї морського кордону (Азовське море та Керченська протока).

Офiцiйною мотивацiєю небажання проводити демаркацiю з боку Росiї є прагнення уникнути прикордонних конфлiктiв у зв'язку з проведенням кордону в щiльно населених регiонах, де населення має виразно негативне ставлення до цього процесу. Фактично Росiя вдається до пiдмiни понять, коли питання полiтико-правового статусу кордону ототожнюється з режимом охорони кордону та прикордонних комунiкацiй. Концептуальною основою росiйської полiтики є iдея "внутрiшнiх кордонiв" СНД, якi, на думку росiйських аналiтикiв, близьких до Кремля, мають будуватися на принципi часткового визнання (лише у формi делiмiтацiї).

Офiцiйна полiтика України базується на прагненнi повного оформлення кордону з Росiєю, включаючи його демаркацiю. Така позицiя є вiдповiдною довгостроковим нацiональним iнтересам України. В той же час протягом 2001 року проявлялися ознаки готовностi України поступитися даними прагненнями. Експерти не виключають можливостi змiни або корекцiї офiцiйної позицiї України в майбутньому i виступають категорично проти такої корекцiї.

Ефективний контроль на росiйсько-українському кордонi є об'єктивним спiльним iнтересом обох держав, особливо, в контекстi боротьби з транснацiональною злочиннiстю, контрабандою, нелегальною мiграцiєю та можливим використанням сприятливих умов для експорту-iмпорту мiжнародного тероризму. Наголос на це може стати ключовою iдеологемою української сторони на переговорах iз Росiєю.

Iнтереси прикордонних громад, що звикли користуватися максимально вiдкритим режимом кордонiв, можуть бути реалiзованими в умовах реального кордону. Для цього слiд акцентувати увагу на подоланнi корупцiї митних та прикордонних служб обох держав, створеннi прозорих та технологiчних форм прикордонного контролю. В той же час факт демаркацiї кордону не є чинником, що обмежує прикордоннi обмiни.

Незавершенiсть процесу оформлення кордону – спiльна проблема обох держав, яка вже є однiєю з перешкод участi в серйозних iнтеграцiйних проектах, насамперед, з Європейським Союзом. Вiдсунення проблеми на майбутнє лише затягуватиме вирiшення стратегiчних завдань обох держав. Особливо це стосується України, яка вже заявила про своє прагнення стати в майбутньому членом Євросоюзу. Без встановлення кордону з Росiєю переговорний процес iз цього питання не буде започатковано.

Неврегульованiсть статусу Азова та Керченської протоки вигiдна насамперед кримiналiзованому бiзнесу, що здiйснює неконтрольований морський промисел у регiонi. Переговори з цього питання вимагають компромiсiв та нестандартних рiшень, однак фундаментальнi принципи мiжнародного права мають бути дотриманими. В цьому контекстi доцiльним було б залучення до переговорiв незалежних експертiв, зокрема, з третiх країн, що є незацiкавленими (незаангажованими) i володiють iнформацiєю про свiтовий досвiд розв'язання подiбних проблем.

Експерти вбачають доцiльнiсть у проведеннi пiсля пiдписання угоди про делiмiтацiї суходiльного кордону масштабної мiжнародної конференцiї з проблем подальшого облаштування кордону, його режиму та проблем Азова iз залученням дипломатiв, вiдповiдальних за переговорний процес.

Громадська думка в Українi виглядає непiдготовленою до перспективи повноцiнного облаштування кордону з Росiєю. Спостерiгається непоiнформованiсть суспiльства щодо небезпек, що витiкають з iснуючого стану речей. Державнi iнстанцiї та ЗМI придiляють мало уваги необхiдностi просування української точки зору щодо вказаної проблеми. Особливо це вiдчутно на фонi скоординованої позицiї росiйських ЗМI, якi змогли сформувати не тiльки в Росiї, але й в Українi спотворене уявлення про демаркацiю та захист спiльного кордону. Солiдарна позицiя українських ЗМI, громадських органiзацiй та уряду в цьому питаннi могла б iстотно вплинути на пануючi громадськi настрої.

Проблеми Захiдного кордону. Україна та Шенген.

Найбiльшою проблемою є ймовiрна перспектива створення наджорсткого прикордонного, вiзового та комунiкацiйного бар'єра мiж Україною та її Захiдними сусiдами внаслiдок розширення Євросоюзу до захiдних кордонiв України.

У вiдносинах з Європейським Союзом, де дiє унiфiкована Шенгенська система, Україна може реалiзувати свої iнтереси тiльки за умов iнституцiйного зближення з ЄС, послiдовного руху до набуття асоцiйованого членства, що вiдкриває шлях до вiзових преференцiй у стосунках iз Євросоюзом.

Елементом ефективної полiтики в цьому напрямку може стати практика одностороннiх iнiцiатив з пом'якшення режиму доступу громадян ЄС в Україну, зниження плати за отримання вiзи (яка є зависокою), а в перспективi – одностороннє скасування вiз для громадян Євросоюзу.

Введення вiзового режиму у вiдносинах України та країн центральної Європи є в бiльшiй мiрi елементом пiдготовки цих держав до вступу до Євросоюзу, анiж складовою їх нацiональної мiграцiйної полiтики, тому запобiгти цьому процесовi неможливо.

Зусилля української дипломатiї щодо країн-кандидатiв мають бути спрямованими на переговорний процес iз метою введення максимально м'якої форми вiзових режимiв (за взiрець може бути взято режим мiж Україною та Туреччиною).

Українi доцiльно iнiцiювати обговорення умов вилучення в перспективi зi списку держав, iз якими країни Євросоюзу обов'язково мають вiзовий режим (так званий "чорний список").

Вiзовi питання з країнами-кандидатами до ЄС мають обговорюватися не тiльки у двосторонньому, але й у багатосторонньому форматi iз залученням країн центральної Європи та представникiв Євросоюзу. Метою таких переговорiв має бути унiфiкацiя нацiональних вiзових полiтик стосовно України i, як оптимальний варiант, впровадження єдиної вiзи країнами-кандидатами до ЄС.

Проблеми мiграцiї

Оскiльки тенденцiї свiтового розвитку не дають надiї на покращення мiграцiйної ситуацiї в Українi, фiлософiєю мiграцiйної полiтики України має стати визнання нелегальної мiграцiї як однiєї з провiдних загроз нацiональнiй безпецi.

На сучасному етапi Україна створила правове поле, яке вiдповiдає основним вимогам i стандартам Конвенцiї ООН по правах бiженцiв 1951 року (незважаючи на неприєднання України до самої Конвенцiї).

Першочергове завдання – прийняття Верховною Радою України нових законiв, якi б врегулювали та закрiпили основнi поняття, положення та принципи, на яких базується державна полiтика з питань мiграцiї (як легальної, так i нелегальної). Мова йде про закони "Про бiженцiв" (нову редакцiю якого парламент прийняв у червнi 2001 року в першому читаннi), "Про порядок надання притулку в Українi" та "Про боротьбу з нелегальною мiграцiєю" – норми таких законiв закрiпили б тi положення, якi нинi розкиданi по рiзних законах, постановах, наказах, iнструкцiях. Наступним кроком має бути процес кодифiкацiї мiграцiйного законодавства.

Проблема мiграцiї не може бути вирiшена в межах однiєї лише внутрiшньої полiтики, тому виникає потреба прискорити процес вступу України до Мiжнародної органiзацiї з мiграцiї (МОМ) iз метою координацiї поточної полiтики з iншими країнами, насамперед, Європейським Союзом та Росiєю. В Українi практично вiдсутнi необхiднi для утримування бiженцiв умови, якi є в кожнiй цивiлiзованiй державi. Для вирiшення цiєї проблеми необхiднi додатковi кошти, на якi можна було б сподiватися за умови вступу в МОМ.

У зв'язку зi змiнами в мiграцiйному законодавствi виникає необхiднiсть привести у вiдповiднiсть та лiквiдувати наявнi суперечностi в чинних законах та пiдзаконних актах. Йдеться про "Правила в'їзду iноземцiв в Україну, їх виїзду з України та транзит..." вiд 29.12.1995, якi суперечать Указу Президента України " Про додатковi заходи по реалiзацiї права людини на свободу пересування та вiльний вибiр мiсця проживання" вiд 15.06.2001, i Постановi Кабiнету Мiнiстрiв вiд 26.09.2001 на виконання вищеназваного Указу про полегшення для iноземних громадян та осiб без громадянства процедури в'їзду-виїзду та транзиту по територiї України,

Необхiдне неухильне забезпечення єдиного пiдходу до формування мiграцiйного законодавства вiдповiдно до мiжнародної практики, зокрема – положень Конвенцiї ООН по боротьбi з транснацiональною злочиннiстю. це вимагає як доповнення вiдповiдних положень кримiнального та адмiнiстративного кодексiв, так i приєднання України до основних мiжнародно-правових положень про бiженцiв, права трудящих-мiгрантiв тощо.

Україна приєдналася до "Конвенцiї проти катувань та iншого жорстокого, негуманного або принизливого ставлення" вiд 10 грудня 1984 року, але її положення не знайшли належного висвiтлення в новоприйнятому Кримiнальному кодексi України (крiм статтi про покарання за катування, побої та мордування). Адже статус бiженця (або особи, що прагне набути цього статусу) вимагає окремого захисту з боку закону. Так, варто було б доповнити Роздiл III Кримiнального кодексу України "Злочини проти волi, честi та гiдностi особи" спецiальною статтею про захист честi та гiдностi бiженцiв та осiб, якi прагнуть набути такого статусу, а також внести до Роздiлу ХVII "Злочини у сферi службової дiяльностi" статтю про вiдповiдальнiсть компетентних органiв (прикордонних, мiлiцiї) за порушення законодавства про правовий статус iноземцiв та, особливо, бiженцiв.

"Конвенцiєю проти катувань та iншого жорстокого, негуманного та принизливого ставлення" передбачено, що "кожна держава-сторона встановлює вiдповiднi покарання за такi злочини з урахуванням їх тяжкого характеру". Стаття 127 Кримiнального кодексу України встановлює термiн позбавлення волi за вчинення злочину, що квалiфiкується як катування, вiд 3-х до 5-ти рокiв, що, вiдповiдно ст.12 КК не є тяжким злочином, а лише злочином середньої тяжкостi. Щоправда, частина 2 стаття 127 вже вказує на тяжкий характер повторних дiй, якi визнаються катуванням, але на практицi цинiчний та жорстокий характер катувань виявляється саме у першому їх застосуваннi. Тому варто переглянути санкцiї ст.127 щодо приведення їх у вiдповiднiсть iз вищезгаданою Конвенцiєю та принципами в галузi прав людини. Iснує аксiоматичне правило: стосовно незаконних мiгрантiв не припиняють дiяти основоположнi права людини.

Українське законодавство, спрямоване на боротьбу з нелегальною мiграцiєю, потребує прагматичного пiдходу до заходiв по контролю над мiграцiйними потоками. Насамперед, йдеться про те, що максимально жорсткий пiдхiд до цiєї проблеми (введення великої кiлькостi обмежень та формальностей стосовно в'їзду, наджорсткi недиференцiйованi покарання тощо) навряд чи є виправданим. Бiльш ефективною є практика пiдписання мiжнародних угод з країнами, якi є вихiдною точкою мiграцiй та найближчими сусiдами, через територiю яких цi мiгранти прямують до України. Перспективним варiантом є розробка домовленостей про спрощену процедуру видачi та правову допомогу по кримiнальних справах, пов'язаних з органiзацiєю незаконних мiграцiй. Розробка, лобiювання i пiдписання угоди про реадмiсiю з Росiєю є нагальною потребою України.

Правова база України має бути приведена у вiдповiднiсть з принципами мiжнародного права та свiтовими стандартами в галузi прав людини. Мова йде про згаданi вже "Правила в'їзду iноземцiв...", у яких пiдтверджується право особи, щодо якої прийнято рiшення про депортацiю (яка має бути здiйснена в 10-денний термiн), оскаржити це рiшення в судi, але при цьому процес депортацiї не припиняється. У той же час Законом України "Про внесення змiн до деяких законодавчих актiв України щодо боротьби з нелегальною мiграцiєю" вiд 18 сiчня 2001 року статтю 32 Закону України "Правовий статус iноземцiв" запропоновано розглядати в новiй редакцiї, яка передбачає звернення до суду як достатню пiдставу для припинення процесу депортацiї iноземця. Тобто, право iснує, але можливостi реалiзувати його – сумнiвнi.

Митне регулювання та режим перебування iноземцiв в Українi

Експерти визнають необхiднiсть систематизацiї законiв та пiдзаконних актiв, що регулюють режим митного регулювання, який нинi є доволi непрозорим та ускладненим, що створює привабливий грунт для корупцiї митної служби.

Необхiдно привести у вiдповiднiсть з вимогами часу текст Митного кодексу України, у якому штрафнi санкцiї вимiрюються в неiснуючiй валютi – карбованцях (у текстi Закону зi змiнами та доповненнями на 7.12.2000.)

Посилити iнформацiйно-роз'яснювальну роботу по найбiльш важливих питаннях (обмеження щодо ввезення-вивезення товарiв, митна декларацiя тощо.) Iнформацiя має бути доступною до безпосередньої зустрiчi з митниками на кордонi, наприклад, за допомогою iнформацiйних стендiв, шляхом надання iнформацiї у виглядi буклетiв на борту лiтакiв, у поїздах тощо, або з брошур, з якими можна було б ознайомитися до проходження митного контролю.

Для приведення нацiонального законодавства у вiдповiднiсть до мiжнародних стандартiв у галузi прав людини та на виконання положень ст.26 Конституцiї України вiдмiнити завищенi тарифи на проживання в готелях для iноземних громадян.

Туризм

Українське законодавство в галузi туризму потребує суттєвого доповнення i максимального приведення у вiдповiднiсть iз мiжнародними нормами. Зокрема, Закон "Про туризм" має бути узгоджений з iснуючими мiжнародними угодами та декларацiями, а також доповнений чiткими посиланнями на норми цивiльного, адмiнiстративного та кримiнального права.

В "Програмi розвитку туризму до 2005 року", прийнятiй Кабiнетом Мiнiстрiв України 28.06.1997, i в Указi Президента 10.08.1999 "Про основнi напрямки розвитку туризму в Українi до 2010 року" вказується, що прiоритетним видом туризму для України залишається iноземний (в'їзний) туризм як вагомий чинник поповнення валютними надходженнями державної скарбницi та створення додаткових робочих мiсць. Однак фактично не проводиться полiтика спрощення, згiдно з мiжнародною практикою, вiзових, митних i прикордонних формальностей для органiзованих туристiв.

Переважна бiльшiсть прибуткiв, отримуваних у курортних регiонах України (Крим, Азов, Одещина, Карпатський регiон) пiд час курортного сезону, абсолютно не оподатковується. Тiнiзацiя курортного бiзнесу в Українi є чинником зниження його конкурентноздатностi та низької репутацiї українських курортiв. Необхiдно переглянути пiдходи до оподаткування прибуткiв у бiк зниження та унiфiкацiї. Рекомендується широке впровадження фiксованого податку а також приватизацiя iнфраструктури курортiв на тендернiй основi iз стимулюванням грошових iнвестицiй.